當(dāng)前，我國跨境電子商務(wù)發(fā)展迅猛，越來越受到消費者的青睞，成為各級地方政府促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級、拉動外貿(mào)發(fā)展新的增長點，同時正以勢不可擋的嶄新業(yè)態(tài)，對傳統(tǒng)外貿(mào)經(jīng)營管理模式與理念產(chǎn)生顛覆性的影響。其中，跨境保稅備貨模式依托保稅區(qū)的特殊優(yōu)惠政策，以其交易速度更快、配送時間更短的強大競爭優(yōu)勢，漸成跨境電商主流模式。這一新型貿(mào)易方式的興起，也對檢驗檢疫部門有效履行質(zhì)量安全把關(guān)職責(zé)帶來機遇與挑戰(zhàn)。
基本情況
據(jù)中國電子商務(wù)研究中心的數(shù)據(jù)，2014年我國跨境電商交易規(guī)模約4.2萬億，同比增長33.3%，其中進(jìn)口占比約14.6%。而商務(wù)部公布的全球貿(mào)易格局報告預(yù)測，2016年我國跨境電商進(jìn)出口額將增長至6.5萬億元，年增速將超30%。隨著“一帶一路”建設(shè)的不斷推進(jìn)，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，跨境電商市場會繼續(xù)得到政策支持，即將迎來10年的黃金發(fā)展期。事實上，國務(wù)院已經(jīng)批復(fù)成立杭州跨境電商試驗區(qū)，而上海、天津、福建等多地自貿(mào)區(qū)的先后掛牌，也將在政策上逐步為跨境電商業(yè)務(wù)松綁。
目前，杭州、鄭州、上海、寧波、重慶、廣州等6個國家跨境貿(mào)易電子商務(wù)服務(wù)試點城市均開展了保稅備貨模式進(jìn)口食品化妝品業(yè)務(wù)，所在直屬檢驗檢疫局也紛紛探索創(chuàng)新，提出了具有地方特色的跨境電子商務(wù)進(jìn)口食品化妝品檢驗監(jiān)管措施，并取得一定成效。保稅備貨模式商品主要集中在食品、化妝品、母嬰產(chǎn)品、洗化用品和部分服裝箱包，其中，嬰幼兒食品、保健食品和化妝品已成為跨境電子商務(wù)進(jìn)口商品的主流，占據(jù)85%左右份額。
商品特點
保稅備貨模式進(jìn)口模式，是指企業(yè)先將境外貨物運至境內(nèi)保稅區(qū)存儲，即境外倉庫轉(zhuǎn)為“境內(nèi)關(guān)外”倉庫，再根據(jù)訂單分批銷售給國內(nèi)消費者的活動。這種模式綜合了一般貿(mào)易和郵快件進(jìn)口產(chǎn)品雙重特點，但與傳統(tǒng)一般貿(mào)易和郵件快件進(jìn)口產(chǎn)品又有明顯的差異。主要有以下幾個特點：
一，貨物進(jìn)入保稅區(qū)時尚無訂單，從貿(mào)易特征來看，與傳統(tǒng)進(jìn)口零售食品一般貿(mào)易的差別僅僅是交易平臺達(dá)成在網(wǎng)上完成，貨物形式與一般貿(mào)易無異，供應(yīng)鏈各相關(guān)方責(zé)任依然存在。
二，一旦獲得消費者訂單，即在保稅區(qū)內(nèi)進(jìn)行分包，填寫消費者收件信息后以郵件形式出區(qū)，海關(guān)收取行郵稅后予以放行。保稅區(qū)中的貨物以“化整為零”方式進(jìn)行銷售，從消費者角度看，從下單到收貨往往只需要1天至2天時間，非常便利。
三，保稅備貨模式進(jìn)口產(chǎn)品多集中在高貨值、準(zhǔn)入難、消費者需求高的產(chǎn)品，如嬰幼兒配方奶粉、保健食品、化妝品等等。
四，保稅備貨模式下，貨物進(jìn)入保稅區(qū)以后往往不發(fā)生買賣關(guān)系，貨物境外至境內(nèi)運輸僅是同一企業(yè)貨物存放地點轉(zhuǎn)移，貨物物權(quán)未發(fā)生實質(zhì)變化，從傳統(tǒng)行政執(zhí)法角度看，檢驗檢疫行政執(zhí)法的相對人為國外企業(yè)。
現(xiàn)行做法
各試點城市所在的直屬局對跨境電商進(jìn)口食品監(jiān)管進(jìn)行了積極有效的探索。現(xiàn)存跨境貿(mào)易電子商務(wù)的具體形式主要有兩種：一是集貨模式，也叫“直郵進(jìn)口”模式、B2C模式。是指境內(nèi)消費者通過跨境貿(mào)易試點單位電子商務(wù)平臺購買的進(jìn)口食品化妝品，自境外通過空運快件、郵件、海運包裹等方式直接送達(dá)境內(nèi)消費者的貿(mào)易行為。該模式在上海局、河南局、浙江局存在，目前各局按照《出入境快件檢驗檢疫管理辦法》（質(zhì)檢總局2001年第3號令），對以集貨模式進(jìn)口的商品實施檢驗檢疫監(jiān)管。二是備貨模式，也叫“網(wǎng)購保稅進(jìn)口”形式、B2B2C模式。是指境內(nèi)消費者通過跨境貿(mào)易試點單位電子商務(wù)平臺購買的進(jìn)口食品化妝品，入境后暫存于特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)，最后以個人自用物品申報進(jìn)口，以包裹形式通過“跨境貿(mào)易電子商務(wù)物流中心”，送達(dá)境內(nèi)消費者的貿(mào)易行為。該模式在6個試點口岸均存在。這是一種全新的貿(mào)易方式，各局通過風(fēng)險評估，認(rèn)為該種貿(mào)易方式下進(jìn)口的食品化妝品，風(fēng)險介于快件和一般貿(mào)易之間，缺乏現(xiàn)有配套法律法規(guī)制度的支持，因此各局根據(jù)實際情況，探索性地出臺了許多各具特色的做法。主要包括：建立跨境電子商務(wù)企業(yè)和產(chǎn)品備案管理制度，完善跨境電子商務(wù)產(chǎn)品申報和放行制度，開展跨境電子商務(wù)信息化平臺管理，實施以“負(fù)面清單”為主的跨境電子商務(wù)食品分類管理，強化跨境電子商務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險監(jiān)控和監(jiān)督抽查管理等等。
五個困境
當(dāng)前跨境電商保稅備貨進(jìn)口商品的有效監(jiān)管，面臨以下困境：
立法滯后，上位法缺失。近幾年，國務(wù)院及地方政府雖大力支持跨境電子商務(wù)貿(mào)易發(fā)展，但相關(guān)政策措施主要集中于國務(wù)院的政策指導(dǎo)性意見、海關(guān)及國家質(zhì)檢總局的規(guī)范性文件等，缺乏法律和行政法規(guī)等上位法支撐。
現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)及準(zhǔn)入要求難突破。以進(jìn)口食品化妝品具體檢驗監(jiān)管操作為例，當(dāng)前保稅備貨進(jìn)口食品、化妝品存在以下問題：一是前置審批材料無法提供，如新食品原料、尚無食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的食品須事先獲得國家衛(wèi)計委批件，保健食品、化妝品須事先獲得國家食藥總局批件等等。二是產(chǎn)品不符合中國食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定要求，此類產(chǎn)品多為按照國外或國際標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)，與我國食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)要求存在諸多差異，以及無法加貼中文標(biāo)簽等問題。在國家現(xiàn)有食品安全監(jiān)管體系，即食安委和食藥總局牽頭食品安全工作、衛(wèi)計委負(fù)責(zé)制定并公布食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)、其他相關(guān)部委分工負(fù)責(zé)的管轄機制下，單靠作為口岸把關(guān)執(zhí)行部門的檢驗檢疫機構(gòu)，無法對現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管方式作出實質(zhì)性突破。
產(chǎn)品質(zhì)量安全主體責(zé)任難以落實。保稅備貨的產(chǎn)品所有權(quán)在進(jìn)入保稅區(qū)往往不發(fā)生轉(zhuǎn)移，仍屬于國外企業(yè)。一旦產(chǎn)品發(fā)生質(zhì)量安全問題，在對電商平臺的連帶責(zé)任尚未十分明確的現(xiàn)實情況下，行政執(zhí)法管理部門將面臨沒有相對人的尷尬境地，另外現(xiàn)實中還存在電商平臺企業(yè)在境外注冊的情況。
存在發(fā)生系統(tǒng)性食品安全危害的潛在風(fēng)險。保稅備貨模式產(chǎn)品在進(jìn)入保稅區(qū)時與一般貨物無異，出區(qū)時雖為郵包形式，但與一般貿(mào)易商家通過實體店出售產(chǎn)品并無本質(zhì)差別。這些產(chǎn)品通過跨境電商貿(mào)易的方式進(jìn)入境內(nèi)，與一般貿(mào)易相比，規(guī)避了食藥、衛(wèi)計委、檢驗檢疫等監(jiān)管部門對于進(jìn)口食品、化妝品的各項準(zhǔn)入及檢驗檢疫要求，產(chǎn)品的質(zhì)量安全很大程度上只能依賴于電商平臺的審核把關(guān)，對照目前口岸檢驗檢疫機構(gòu)較高的進(jìn)口食品、化妝品不合格率以及經(jīng)常發(fā)布的風(fēng)險預(yù)警情況看，存在較大的系統(tǒng)性安全風(fēng)險。
信息化系統(tǒng)建設(shè)滯后。目前，從各試點城市情況看，檢驗檢疫部門尚未建成與跨境電商平臺無縫對接的信息化系統(tǒng)，對跨境電商進(jìn)口商品的基本情況，如產(chǎn)品種類、批次、數(shù)重量、貨值、出區(qū)包裹等內(nèi)容以及消費者信息，不能完整準(zhǔn)確掌握。很多數(shù)據(jù)都需要電商提供，而電商往往以商業(yè)機密為由拒絕提供，同時也不排除電商從自身利益角度考慮提供不準(zhǔn)確或有傾向性的數(shù)據(jù)和情況。因此，難以對跨境電商貿(mào)易產(chǎn)品實施全面有效監(jiān)管。
四項建議
針對上述困境和難點，提出以下建議：
加快立法進(jìn)程。對跨境電商這一新型貿(mào)易方式，必須從法律或行政法規(guī)的層面上，明確其法律地位和法律關(guān)系，創(chuàng)造跨境電商與傳統(tǒng)貿(mào)易的公平競爭環(huán)境，避免無序化競爭。同時，應(yīng)加快相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章的制修訂進(jìn)程，如在《食品安全法》修訂草案中增加跨境電商食品的經(jīng)營及監(jiān)管內(nèi)容，相關(guān)部委明確具體操作細(xì)則，通過自上而下的方式，為跨境電商健康良性發(fā)展指明方向。
強化合作機制。建立地方政府、試點園區(qū)、電商平臺、各監(jiān)管部門共同參與的聯(lián)席機制，定期會商、先行先試、努力探索出一套適應(yīng)跨境貿(mào)易電子商務(wù)貿(mào)易特點、各方共贏的工作運行機制，通過自下而上的方式，為上層制定決策提供實踐依據(jù)。
創(chuàng)新檢驗監(jiān)管方式。在法律法規(guī)允許先行先試的框架下，加大跨境電商尤其是保稅備貨模式進(jìn)口食品、化妝品監(jiān)管制度的探索力度，通過“電商備案、產(chǎn)品登記、現(xiàn)場查驗、風(fēng)險監(jiān)控、退出機制”等措施，實現(xiàn)檢驗檢疫監(jiān)管措施前置后移：審核把關(guān)前置，監(jiān)督抽檢后移，通關(guān)速度加快。以期實現(xiàn)“主體責(zé)任落實、產(chǎn)品安全可控、通關(guān)快速便捷、不合格可追溯”。
加快軟硬件建設(shè)。加強與各級地方政府溝通，使地方政府充分理解并支持檢驗檢疫部門的質(zhì)量安全把關(guān)職能，確立地方政府在跨境電子商務(wù)監(jiān)管工作中的主體地位。充分依托地方政府的力量，盡快建成能與電商平臺實現(xiàn)無縫數(shù)據(jù)對接、同時能滿足檢驗檢疫監(jiān)督管理需求的信息化系統(tǒng)，同時，加大人才培養(yǎng)力度，努力建設(shè)一支適應(yīng)新形勢的一線跨境電子商務(wù)執(zhí)法監(jiān)管隊伍。
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